É a retirada do bem do particular, passando para o Poder Público, para atender a interesse da comunidade. A Constituição Federal garante a propriedade privada nos arts. 5º, caput, e inciso XXII, e 170, inciso III. Reconhece, todavia, como uma tendência irreversível do Estado moderno, a possibilidade da interferência do Poder Público na mudança compulsória da destinação de um bem, ajustando aos interesses sociais, mediante a desapropriação, o confisco ou a requisição. A desapropriação é prevista ao longo de vários dispositivos, quais sejam, arts. 5º, XXIV, 22, II, 182, §§ 3º e 4º, e III, e 184.
Na legislação ordinária, temos: Decreto-Lei nº 3.365, de 21.6.1941, que dispõe sobre desapropriação por utilidade pública; Lei nº 4.132, de 10.9.1962, que define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação; Decreto-Lei nº 554, de 25.4.1969, que dispõe sobre desapropriação, por interesse social, de imóveis rurais, para fins de reforma agrária; Decreto-Lei nº 1.075, de 22.1.1970, que regula a imissão de posse, initio litis, em imóveis residenciais urbanos.
O Código Civil, na redação original do art. 590, já fazia a distinção entre necessidade e utilidade públicas, todavia seus §§ 1º e 2º, que tratavam da matéria, foram revogados pela legislação posterior, valendo, entretanto, transcrever, na íntegra, tal dispositivo. "Art. 590. Também se perde a propriedade imóvel mediante desapropriação por necessidade ou utilidade pública. § 1º Consideram-se casos de necessidade pública; I - a defesa do território nacional. II - a segurança pública. III - os socorros públicos, nos casos de calamidade; IV - a salubridade pública. § 2º Consideram-se casos de utilidade pública: I - a fundação de povoação e de estabelecimentos de assistência, educação ou instrução pública. II - a abertura, alargamento ou prolongamento de ruas, praças, canais, estradas de ferro e, em geral, de quaisquer vias públicas. III - a construção de obras, ou estabelecimentos, destinados ao bem geral de uma localidade, sua decoração e higiene. IV - a exploração de minas". Sendo a questão principal da desapropriação obter o equilíbrio entre autoridade do Estado e liberdade individual, vem à colação o item LIV do art. 5º da Constituição Federal.
Mediante declaração de utilidade pública todos os bens podem ser desapropriados, pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Os bens dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios podem ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas em qualquer caso o ato expropriatório deve ser precedido de autorização legislativa (art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei nº 3.365/41). Por outro lado, é vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República (art. 2º, § 3º, do Decreto-Lei nº 3.365/41).
Enquanto o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal refere-se à necessidade ou utilidade públicas, o art. 184 trata do interesse social. Na legislação ordinária, o Decreto-Lei nº 3.365/41 trata da desapropriação por utilidade pública, ao passo que a Lei nº 4.132/62 e o Decreto-Lei nº 554/69 referem-se a interesse social. Qual o sentido de tais expressões? Por necessidade pública, no plano essencialmente doutrinário, entendemos a situação de emergência, incontornável, a exigir, por parte da Administração Pública, a transferência imediata, para esta, de um bem particular. Hely Lopes Meirelles observa, com muita clareza, que "a necessidade pública surge quando a Administração defronta situações de emergência, que, para serem resolvidas satisfatoriamente, exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio e uso imediato" (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Revista dos Tribunais, 14ª ed., 1989, p. 508).
Nas situações emergenciais pode ocorrer que o Estado, abusando do poder, e em detrimento do princípio do devido processo legal (Art. 5º, LIV, da CF), se aposse de imóvel particular sem prévia manifestação judicial. Em tal hipótese, cabe ao particular a defesa da posse, invocando normas do Código Civil e do Código de Processo Civil. Se o apossamento se prolonga e o Poder Público realiza obras no imóvel, não será mais possível a reintegração do proprietário na posse, sob pena de comprometimento do serviço público efetuado. Neste caso, compete ao desapossado, ação de indenização por desapropriação indireta. Ao julgar procedente a ação e fixar o valor da indenização, o juiz decretará a incorporação do bem ao patrimônio público.
A lei, ante a permissão constitucional do expropriamento por qualquer desses motivos, permissão que os equipara em intensidade e efeito, unificou todos os casos como de utilidade pública. Todas as medidas que se enquadrem em qualquer das espécies discriminadas se consideram de utilidade pública, e, como tais, justificativas da desapropriação" (Da Desapropriação no Direito Brasileiro, Freitas Bastos, 1942, p. 91).
Quanto à utilidade pública consideramo-la quando a transferência de bens particulares para a Administração Pública não se mostra imprescindível, embora conveniente. O interesse social, também caracterizado pela utilidade social da desapropriação feita em seu nome, distingue-se da utilidade pública pelo fato de o bem desapropriado ser destinado, diretamente, à coletividade ou beneficiários credenciados pela lei, ao passo que, se caso fosse de utilidade pública, ele seria destinado à própria Administração ou seus delegados.
Quanto às espécies de desapropriação, preliminarmente, é fundamental distinguirmos três espécies de desapropriação, previstas na própria Constituição Federal:
a) desapropriação ordinária (art. 5º, XXIV);
b) desapropriação para reforma urbana (art. 182, § 4º);
c) desapropriação para reforma agrária (arts. (184 e 185).
A desapropriação ordinária é o procedimento destinado a substituir, compulsoriamente, um direito de propriedade por uma indenização justa e prévia e em dinheiro. Na desapropriação ordinária a indenização deve preceder a perda da propriedade, e corresponderá ao justo valor do bem, devendo ser efetuada em dinheiro. A adjetivação justa para tal indenização invoca, desde logo, os preceitos da eqüidade, como se depreende do art. 24 do Decreto-Lei nº 8.365/41: "Na audiência de instrução e julgamento proceder-se-á na conformidade do Código de Processo Civil. Encerrado o debate, juiz proferirá sentença fixando o preço da indenização. Parágrafo único. Se não se julgar habilitado a decidir, o juiz designará desde logo outra audiência que se realizará dentro de 10 (dez) dias, a fim de publicar a sentença".
Com efeito, oportuna a advertência de Seabra Fagundes a respeito: "... a sentença na ação expropriatória demanda ponderado estudo das condições da coisa e do seu valor sob diversos aspectos (valor intrínseco, desvalia ou valorização da área remanescente etc.), não constituindo operação intelectual das mais simples o seu proferimento. Por isto mesmo a lei permite, a exemplo do Código de Processo Civil, que o juiz não a profira na própria audiência, reservando-se para prolatá-la em seu gabinete, examinando mais a vagar o processo" (ob. cit., p. 284).
Carlos Ari Sundfeld entende como justa "... a indenização que deixa o expropriado indene, sem dano. Para tanto, há de corresponder ao efetivo valor do bem ou direito, de modo a representar aquilo que se obteria no mercado, e recompor os eventuais prejuízos gerados pela desapropriação" (Desapropriação, São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1990, p. 24).
À indenização serão acrescidos: a) correção monetária incidente a partir da data da fixação da quantia devida (ou da avaliação), até a de seu pagamento; b) juros compensatórios de 12% ao ano, havendo imissão na posse do bem por antecipação, juros estes contados desde o momento da imissão até o pagamento; c) juros moratórios de 6% ao ano, devidos pelo retardamento na quitação do preço, e contados a partir do trânsito em julgado da decisão que o fixar, até o pagamento; d) honorários de advogado, em percentual fixado pelo juiz e aplicado sobre a diferença entre o valor oferecido pelo expropriante e o estabelecido na decisão judicial; e) despesas processuais, como custas e honorários de perito, a serem reembolsadas pelo expropriante quando sucumbir, isto é, quando a indenização fixada superar o valor oferecido.
São órgãos competentes para a desapropriação ordinária: a) a União; b) os Estados; c) o Distrito Federal; d) os municípios. Nos termos do art. 14 do Decreto-Lei nº 512/69, em casos de expropriações para finalidades rodoviárias, é também competente o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem.
Quanto ao procedimento na desapropriação ordinária, pode ser administrativo ou judicial, este configurado na ação de desapropriação prevista nos arts. 11 a 30 do Decreto-Lei nº 3.365/41.
Quanto à desapropriação para reforma urbana (art. 182, § 4º, da Constituição Federal), pode ser conceituada como o procedimento do Poder Público deflagrado por município ou pelo Distrito Federal, com o objetivo de substituir, compulsoriamente, o direito de propriedade sobre um imóvel urbano inadequadamente explorado, mediante indenização em títulos da dívida pública.
Fundamento maior desta espécie é a função social da propriedade, e as diferenças básicas que apresenta com a desapropriação ordinária são: a) inobservância da função social urbana; b) dos bens que atinge (apenas imóveis urbanos inadequadamente aproveitados); c) natureza da indenização (títulos da dívida pública); d) competência para decretá-la (limitada aos municípios e ao Distrito Federal).
Os imóveis urbanos cumprem sua função social quando são adequadamente explorados, atendendo às exigências do plano diretor da cidade em que estão situados (art. 182, § 2º, da Constituição Federal). Os proprietários de tais imóveis devem utilizá-los adequadamente, sob pena de incorrer nas sanções do art. 182, § 4º, da própria Constituição Federal. A indenização não precisa ser prévia e nem ser correspondente ao valor de mercado, limitando-se ao valor real, ou seja, prevenindo-se a desvalorização da moeda entre a data do pagamento e a do resgate dos títulos. Quanto ao procedimento, é o do Decreto-Lei nº 3.365/41.
Finalmente, a desapropriação para reforma agrária (art. 184 da Constituição Federal), definida como o procedimento estatal iniciado pela União e destinado a substituir, compulsoriamente, o direito de propriedade de imóveis rurais improdutivos de grande extensão ou titularizados por proprietários de outros imóveis rurais, por uma indenização prévia, justa e em títulos da dívida agrária.
Esta espécie não se confunde com a desapropriação ordinária, porque seu fundamento é a inobservância da função social rural, porque os bens que atinge são, exclusivamente, imóveis rurais improdutivos de grande extensão, porque é diversa a indenização que enseja (títulos da dívida pública, com ressalva do valor das benfeitorias úteis e necessárias) e, finalmente, porque a competência para decretá-la é restrita à União Federal. Os requisitos para o atendimento à função social dos imóveis rurais estão elencados no art. 186 da Constituição Federal. Quanto à indenização, deve ser prévia, ou seja, anterior à perda da propriedade, e justa, isto é, suficiente a manter indene o patrimônio financeiro do expropriado. O pagamento será feito em títulos da dívida agrária, sendo feito em dinheiro quanto ao valor das benfeitorias úteis e necessárias (art. 184, § 1º), e em títulos quanto ao valor da terra e das benfeitorias voluptuárias (art. 184, caput).
Quanto à competência para desapropriar, tem-na apenas a União Federal, por si ou por seus delegados. Quanto ao procedimento, é o do Decreto-Lei nº 3.365/41, até que lei complementar crie o "procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação", conforme Art. 184, § 3º, da Constituição Federal. Caso curioso é o da "desapropriação" de glebas utilizadas para o cultivo de plantas psicotrópicas, previsto no art. 243 da Constituição.
Ora, como se falar em desapropriação sem indenização? Há evidente impropriedade terminológica no caput do artigo supra, configurando-se, in casu, verdadeiro confisco, definido como a apreensão legal de bens particulares, a título punitivo, pelo Estado. Aliás, a perda de bens é admitida expressamente na própria Constituição (art. 5º, XLVI, b), ao tratar da individualização da pena.
Seja como for, a "expropriação" deve ser feita mediante processo judicial, em face do art. 5º, LIV, mas o procedimento é o de uma ação comum, não o de desapropriação. Não há indenização, e o objeto da ação é o reconhecimento judicial de ato ilícito. Apenas as áreas rurais estão sujeitas à "expropriação" - confisco - do art. 243.
Requisitos da Desapropriação:
a) Necessidade pública (emergência);
b) Utilidade pública;
c) Interesse social.
Conceito: (Diogo Figueiredo Moreira Neto)
Opera a transferência compulsória de um bem do particular para o domínio público, de forma onerosa, permanente e de execução delegável, imposta discricionariamente sempre que se declarar a existência de um motivo de interesse público legalmente suficiente.
Requisitos Constitucionais da Desapropriação
a) Necessidade Pública: (única solução)
Necessidade pública na desapropriação
Surge quando a administração pública defronta situações de emergência que para serem resolvidas satisfatoriamente exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio e uso imediato.
Observando-se a CF no 5º XXIV, se o legislador distinguiu entre necessidade pública, utilidade pública e interesse social, todos requisitos constitucionais da desapropriação, caberá ao intérprete firmar bem tal distinção. A necessidade pública implica uma situação de emergência, incontornável, a exigir, por parte da Administração, a transferência imediata, para esta, de um bem particular. A própria etimologia do termo necessidade (do latim, necessitas) indica a obrigação indispensável, a indispensabilidade da coisa, que é indispensável para a existência ou conservação de outra (Antonio de Moraes Silva, Diccionario da Língua Portugueza, 7ª ed., 2º v.). O eminente publicista Hely Lopes Meirelles anota, com muita clareza, que "a necessidade pública surge quando a Administração defronta situações de emergência, que, para serem resolvidas satisfatoriamente, exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio e uso imediato" (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Revista dos Tribunais, 14ª ed., 1989, p. 508). A utilidade pública, por sua vez, aparece quando a transferência de bens particulares para a Administração não se mostra imprescindível, embora conveniente. A desapropriação por utilidade pública é disciplinada no DL 3.365, de 21.6.1941.
Quanto ao interesse social, também é caracterizado pela utilidade social da desapropriação feita em seu nome, mas distingue-se da utilidade pública pelo fato de o bem desapropriado ser destinado, diretamente, à coletividade ou aos beneficiários credenciados pela lei, ao passo que, se caso fosse de utilidade pública, ele seria destinado à própria Administração ou seus delegados. Os casos de desapropriação por interesse social são disciplinados pela L. 4.132, de 10.9.1962, e DL 554, de 25.4.1969, sobre desapropriação de imóveis rurais.
b) Utilidade Pública: (melhor solução)
Utilidade pública na desapropriação. Apresenta-se quando a transferência de bens de terceiros para a administração (é conveniente), embora não imprescindível.
c) Interesse Social na desapropriação
Ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para o seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade, em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras do amparo específico do poder público.
Características da Desapropriação
1) É a forma originária de aquisição da propriedade, porque não provém de nenhum título anterior;
2) É um procedimento administrativo que se realiza em duas fases:
a) Natureza declaratória (decreto (regra geral)): Indica-se a necessidade ou utilidade pública ou o interesse social.
b) De caráter executório (fixa a justa indenização e transfere o bem expropriado).
3) Todos os bens de direitos patrimoniais prestam-se à desapropriação, inclusive o espaço aéreo e o subsolo.
4) A desapropriação de propriedade é a regra, mas posse legítima ou de boa fé também é expropriável, por ter valor econômico.
5) A desapropriação de ações, quotas ou direitos de qualquer sociedade vem sendo admitidas pela doutrina, e pela jurisprudência.
6) Os bens públicos podem ser desapropriados por entidades superiores, com autorização legislativa (da administração direta, da indireta, não necessita).
Interesse
É a razão entre o homem e os bens, ora maior, ora menor. Assim, aquilata-se o interesse da posição do homem, em relação a um bem, variável conforme suas necessidades. Sujeito do interesse é o homem; o bem é o seu objeto.
Desapropriação Indireta
O poder público invade o bem particular, sem formalidade, caso em que será resolvido pela justa indenização ou perdas e danos.
Direito de Penetração
Ficam as autoridades expropriantes autorizadas a penetrar nos prédios atingidos, não significando a imissão na posse.
Ilegalidade da desapropriação
1) Formal - incompetência da autoridade expropriante;
2) Substancial - desvio de finalidade ou da substância de UP ou NP ou IS.
Caracteriza o ABUSO DE PODER.
Ex: favoritismo político ou perseguição pessoal; interesse particular sobrepondo-se ao IP ou qualquer outro desvio da finalidade ou imoralidade administrativa à Nulidade.
Processo Expropriatório
a) Via administrativa: (acordo entre as partes)
1) Consubstancia-se no acordo entre as partes, quanto ao valor.
2) Meios: Escritura pública (se imóvel) - subseqüente matrícula no Cartório de Registros de Imóveis.
3) Se outro tipo de bens, os meios admissíveis.
b) Via Judicial:
1) Segue rito especial estabelecido na Lei Geral das Desapropriações (Dec. Lei 3.365/41), e admite-se supletivamente o C.P.C.
2) Foro: Situação do bem, salvo quando houver interesse da União à Justiça Federal (sede capitais ou varas do interior).
Limites de atuação do Poder Judiciário:
Exame extrínseco e formal do ato expropriatório.
Se o ato é legal dá prosseguimento ao processo judicial para:
Observação: Nesse processo é vedado ao juiz entrar em indagação sobre a UP, NP ou IS, declarado em fundamento da desapropriação, ou decidir questão de domínio ou posse.
Nada impede, via autônoma à ação direta a se obtenha do judiciário o controle da legalidade.
Ação Direta
Anulação da desapropriação, mais precisamente, do ato expropriatório é obtida por ação direta, nas mesmas condições de quando a justiça invalida os demais atos ilegais.
Abrange Vias judiciais comuns; Mandado de Segurança.
Servidões administrativas
Uso da propriedade pelo poder público, sem o que seria do domínio do proprietário, são restrições impostas pelo poder público. (ex: linha de energia elétrica, gasoduto, etc.) - só proprietário recebe a devida indenização.
Limitações administrativas
Aprovação (ou não), regas de postura, pelos órgãos públicos; (não cabe indenização); (nas regras para a limitação da propriedade, todos têm que se submeter).
Tombamento
(livro do tombo "Organizações Filipinas") - patrimônio Cultural - valores históricos, artísticos, sítios arqueológicos, etc. - não pode mudar as suas características.
Ocupação temporária
o poder público utiliza a propriedade para ocupar temporariamente para um determinado fim (cabe indenização), devolve o mais próximo possível do original.
Requisição (de bem particular)
Necessidade de utilização de um bem particular, com urgência. Ex.: automóvel para sair ao encalço de bandidos (pela polícia, em assaltos), requisição de serviços, etc., e, requisição militar. Em outras palavras: a requisição é a retirada coercitiva e temporária de bens da posse de particulares, por autoridade competente, para elidir iminente perigo público. A requisição de bens não se confunde com a desapropriação, por ser temporária, não implicando a perda da propriedade. Não se confunde, ademais, com o confisco, porque este, além de implicar a perda definitiva dos bens, tem caráter de punição. A requisição de bens é prevista na CF, art. 5º, XXV.
Expropriação de bens
Retirada definitiva, pelo Poder Público, de bens particulares, da posse de seus proprietários. Apresenta duas espécies: a desapropriação por necessidade ou utilidade pública e por interesse social (CF, art. 5º, XXIV) e o confisco (CF, arts. 5º, XLVI, (b), e 243). A desapropriação pressupõe justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos que a própria CF prevê, ao passo que o confisco tem caráter de pena, não ensejando, portanto, indenização.
Valdirene Laginski
Advogada do escritório Pacheco Neto Sanden e Teisseire Advogados, com atuação nas áreas cível e trabalhista.
Permitida a reprodução do texto, desde que citada fonte.